Il discorso dell’autonomia scolastica si intreccia in questi anni con quello del federalismo e del regionalismo. Già dalla seconda metà degli anni sessanta, in effetti, era stata messa sotto accusa la struttura piramidale e centralizzata del Ministero della Pubblica Istruzione e si parlava di “decentramento” e di “partecipazione”.

Basti pensare ai Decreti Delegati del 1974 che hanno introdotto gli organi collegiali nella scuola (Consigli di circolo e d’istituto) e la partecipazione dei genitori e degli studenti, ma anche organi collegiali a livello distrettuale e provinciale (Distretto scolastico e Consiglio scolastico provinciale) e a livello nazionale (Consiglio nazionale della Pubblica Istruzione).

La struttura del Ministero della P.I. rimaneva però ancora sostanzialmente verticistica e questi organi previsti dai decreti Delegati del 1974 si giustapponevano ai tradizionali organi monocratici della scuola (Ministro, Provveditori, Capi d’Istituto).

Bisogna dare atto, però, ai Decreti Delegati di avere introdotto l’idea di “scuola-comunità”.

Nel 1981 l’allora Ministro della P.I. Guido Bodrato ha presentato un disegno di legge al Parlamento, che seppure non è stato mai presentato al Consiglio dei Ministri, ha rappresentato un costante punto di riferimento per il dibattito che si è svolto fino ai nostri giorni. Le scuole, in questo progetto, erano dotate di “soggettività parziale”, vale a dire di autonomia organizzativa, finanziaria, di gestione e di bilancio, senza però attribuire ad esse piena personalità giuridica.
Questo tema della personalità giuridica nel progetto Bodrato era trascurato, mentre la successiva evoluzione della riflessione politica e del pensiero giuridico l’ha sempre più considerato come condizione indispensabile per fondare l’autonomia scolastica.

Per la prima volta però le scuole erano considerate come “centri di erogazione di servizi”, come espressione quindi dello Stato-comunità, e non come “terminali” periferici dell’Amministrazione della P.I.

Nella prima metà degli anni ‘80 si è registrata una caduta dell’ attenzione politica sul tema dell’autonomia scolastica, per essere ripresa negli anni ’90. Nella Conferenza nazionale sulla scuola svoltasi dal 30 gennaio al 3 febbraio 1990, il prof. Sabino Cassese dichiarava, dando una nuova e penetrante interpretazione dell’art. 33 della Costituzione: “Autonoma non è la scuola, l’intero suo corpo, ma i singoli istituti scolastici. L’autonomia della scuola non è paragonabile all’autoregolazione di un corpo professionale, organizzato in un “ordine”(quello degli ingegneri, quello degli avvocati e procuratori, ecc.). L’autonomia scolastica è la conseguenza della libertà di insegnamento e dell’istruzione come processo che si svolge in una comunità di docenti e di allievi. Per cui è questa comunità ad essere la titolarità dell’autonomia. Non, quindi, autonomia della scuola, ma autonomia delle scuole” [1].

E si è arrivati, quindi, all’approvazione sulla Gazzetta Ufficiale della Legge 15 marzo 1997 n° 59 (comunemente nota come legge “Bassanini”), il cui art. 21 ha sancito il riconoscimento giuridico alle istituzioni scolastiche dell’autonomia organizzativa, didattica, di ricerca e sviluppo.

Il regolamento sull’autonomia delle istituzioni scolastiche è andato in vigore il 1 settembre 2000.
Vediamo di che si tratta.

CONTENUTI DELL’AUTONOMIA

Il provvedimento sull’autonomia delle istituzioni scolastiche fa parte di un “pacchetto” più generale predisposto dal ministro Bassanini per snellire l’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo.

L’autonomia prefigurata dall’art. 21 è finalizzata ad ampliare , arricchire e diversificare l’offerta formativa delle scuole e favorire una loro più stretta integrazione con il territorio.
E’ un modello di autonomia che non è quella di una deregulation intesa come “assenza dii regole”; le scuole dovranno muoversi, pur potendo disporre di una forte flessibilità nell’organizzazione della didattica, secondo standard di qualità fissati dal “centro”, un centro, però, affrancato dai compiti di gestione e prevalentemente dotato di funzioni di indirizzo e di controllo.
Questo compito di fissare degli standard nazionali di apprendimento è stato affidato all’ex Centro Europeo dell’Educazione di Frascati, trasformato in Istituto Nazionale per la valutazione del Sistema dell’Istruzione.

Nella scuola dell’autonomia debbono trovare composizione la libertà dell’insegnamento, la libertà di scelta educativa delle famiglie ed il diritto ad apprendere degli alunni. Ecco uno schema, in forma sinottica, dei contenuti essenziali dell’autonomia:

Ogni scuola ha una personalità giuridica: già abbiamo detto che ciò non significa essere sganciati da qualunque regola, ma nell’ambito dei limiti fissati dalla Costituzione e dagli standard nazionali fissati dal Ministero dell’Istruzione, le scuole hanno autonomia organizzativa, didattica e finanziaria.

L’autonomia organizzativo-didattica si esplica anche attraverso il superamento dei vincoli di unità oraria della lezione e dell’unità del gruppo classe e delle modalità di impiego e organizzazione dei docenti. Il limite è costituito dal numero di ore di attività didattica annuale, previsto a livello nazionale, dalla distribuzione dell’attività didattica in non meno di cinque giorni settimanali, e dal rispetto degli obblighi di servizio annuali dei docenti previsti dai contratti collettivi.Il limite dell’orario scolastico annuale è stato fissato in questi anni a non meno di 200 ore di lezione. Ciò significa che se le scuole iniziano le lezioni prima del calendario fissato dalla Regione, possono durante l’anno scolastico recuperare con sospensione dell’attività didattica i giorni anticipati. Non solo, se i giorni di lezioni sono più dei 200 giorni, ciascuna scuola può nell’ambito dell’autonomia prevedere, a propria scelta e col consenso del Consiglio d’Istituto, tre giorni di sospensione didattica.

Riguardo all’orario di lezione, l’unità oraria non è più vincolata ai 60 minuti, ma può essere accorciata o allungata, salvo recuperare quanto accorciato o detrarre quanto allungato. Per realizzare particolari moduli didattici, si può intensificare una materia in un certo periodo e un’altra materia in un altro periodo, salvo rispettare il monte-ore annuale delle discipline.
L’85% della quota del curricolo è stabilito a livello nazionale.
Il 15% della quota del curricolo può essere scelto liberamente dalle scuole, per l’introduzione di materie integrative, anche di interesse locale o regionale.
L’orario settimanale delle lezioni non può essere articolato in meno di cinque giorni di lezioni: molte scuole hanno così adottato il sabato libero, salvo recuperare le ore di lezione che non si svolgono in tale giorno.
Anche la classe può essere divisa in gruppi, i quali a loro volta sono uniti ad altri gruppi.

L’autonomia organizzativo-didattica è finalizzata all’ottimizzazione delle risorse umane, materiali, finanziarie, tecnologiche e temporali.
Le organizzazioni scolastiche vengono fornite di una dotazione finanziaria minima costituita dall’assegnazione dello Stato, finalizzata al funzionamento didattico (la somma attualmente è calcolata in base al dimensionamento dell’istituto, cioè sul numero degli alunni e dei docenti). L’assegnazione statale è suddivisa in ordinaria e perequativa.

Per quanto riguarda l’autonomia finanziaria, ogni scuola riceve dalla Direzione regionale (sono stati soppressi i provveditorati provinciali, nell’ambito della riforma del ministero dell’istruzione) un fondo d’istituto, dato sulla base del numero di docenti, degli studenti, del personale A.T.A.
Il Consiglio di circolo o d’istituto approva il bilancio consuntivo e preventivo che è soggetto però al controllo dei revisori dei conti.

IL PIANO DI OFFERTA FORMATIVO

L’art. 1,comma 1 del Regolamento sull’autonomia delle istituzioni scolastiche D.P.R. 275 G.U. 186 del 10/08/99 definisce l’autonomia in questi termini: “Le istituzioni scolastiche sono espressioni di autonomia funzionale e provvedono alla definizione e alla realizzazione dell’offerta formativa, nel rispetto delle funzioni delegate alle Regioni e dei compiti e funzioni trasferiti agli enti locali, ecc.”

Il sopracitato D.P.R. propone quale documento e strumento di organizzazione, promozione e sviluppo dell’autonomia il “Piano dell’offerta formativa” (P.O.F.) che sostituisce il vecchio P.E.I., cioè il Piano Educativo d’Istituto. Tale piano costituisce l’identità progettuale e culturale della scuola, in quanto esplicita “ la progettazione curriculare, extracurriculare, educativa ed organizzativa che le singole scuole adottano nell’ambito della loro autonomia” (art. 3 comma 1).

Il Piano di Offerta Formativa deve essere elaborato dal Collegio dei docenti “sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e di amministrazione definiti dal consiglio di circolo o d’istituto, tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni dei genitori e, per le scuole secondarie superiori, degli studenti” (art. 3 comma 3 del capo II).
Nel P.O.F. sono incluse le funzioni del P.E.I. (Piano Educativo d’Istituto), ma esso implica un rapporto col territorio e con gli enti locali che il P.E.I. non sempre esplicitava. Si tratta di rilevare, infatti, i bisogni del territorio e degli utenti della scuola al fine di esplicitare la progettazione d’istituto e vanno riconosciute e garantite “ le diverse opzioni metodologiche anche di gruppi minoritari” valorizzando “le corrispondenti professionalità” (art. 3 comma 2).

Il regolamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche all’art. 7 prevede che le istituzioni scolastiche possono promuovere accordi di rete per attività didattiche, di ricerca, di sperimentazione e di sviluppo, di formazione e di aggiornamento; e l’accordo può prevedere anche lo scambio temporaneo di docenti che liberamente acconsentono e che abbiano uno stato giuridico omogeneo.

Per la realizzazione del P.O.F. sono state introdotte le funzioni-obiettivo, identificate ed attribuite dal Collegio dei docenti a docenti disponibili e professionalmente competenti per il perseguimento di funzioni riferite ad aree specifiche (gestione e coordinamento del P.OF., sostegno al lavoro dei docenti, servizi per gli studenti, rapporto con il territorio e gli enti locali).

Col nuovo contratto sono divenute funzioni strumentali dell’Offerta formativa: sono docenti scelti sempre dal Collegio dei docenti, ma non c’è più obbligo come prima di partecipare a un corso di formazione e le funzioni sono attribuite dal Collegio stesso senza più limiti di numero o di aree predefinite, nei limiti però delle risorse finanziarie disponibili.

LA DIRIGENZA SCOLASTICA

I capi d’istituto, presidi o direttori didattici, diventano dirigenti. Le nuove scuole autonome hanno bisogno di “manager” capaci di accrescere la loro efficacia ed efficienza.

Col decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 sono state approvate le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. E all’art. 25 del decreto citato s’istituisce la qualifica dirigenziale per i capi d’istituto che sono preposti alle istituzioni scolastiche ed educative alle quali è stata attribuita personalità giuridica e autonomia a norma dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997 n. 59 e successive modifiche ed integrazioni.

I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensione regionale e rispondono dei risultati della loro dirigenza, quindi il loro operato è soggetto a valutazione. L’art. 2 di questo decreto specifica i compiti del dirigente.

“Il Dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio.
Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici ,spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane. In particolare il Dirigente scolastico organizza l’attività scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formative ed è titolare delle relazioni sindacali.”

Il Dirigente scolastico ,nell’ambito dell’autonomia delle istituzioni scolastiche ed educative ,è individuato come un vero e proprio datore di lavoro che deve contrattare la ripartizione del fondo d’istituto con le R.S.U. (rappresentanze sindacali unitarie), cioè con i rappresentanti dei lavoratori della scuola: docenti e personale A.T.A.

Nello svolgimento delle sue funzioni organizzative e amministrative, il Dirigente è coadiuvato dal responsabile amministrativo, l’ex segretario che è diventato direttore generale dei servizi amministrativi ed ha un’autonomia operativa, nell’ambito però delle direttive impartite e degli obiettivi assegnati; e può avvalersi dell’ausilio di docenti da lui individuati (i cosiddetti collaboratori del dirigente) ai quali può delegare specifici compiti. Il Dirigente, cioè, si sceglie lui i suoi collaboratori.

FEDERALISMO E AUTONOMIA

Il giorno 18 ottobre 2001, quasi alla scadenza del mandato parlamentare, è stata votata la norma che sarebbe diventata la legge costituzionale n° 3, che modifica il titolo V della seconda parte della Costituzione. La stessa era stata “convalidata” da un referendum popolare, referendum che aveva però registrato una presenza di votanti pari al 34% della popolazione con una percentuale di “sì” del 64,2%.

L'articolo 117 della Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art. 117. - La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull'istruzione;
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; …”
In sostanza, la Legge 3 Costituzionale affida l’ istruzione alla legislazione concorrente e l’ Istruzione e Formazione professionale alla legislazione esclusiva delle Regioni.
La Legge Costituzionale 3/2001 stabilisce che “la Repubblica non si riparte più in Regioni, Province e Comuni (come recitava l’art. 114 della Costituzione) ma “è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato” e che vi è “il riconoscimento della soggettività originaria delle Regioni e degli enti locali che non costituiscono semplici ripartizioni amministrative del territorio, ma col loro territorio, con la loro popolazione e le loro tradizioni vanno a costituire lo Stato, unico soggetto unitario” .

L’art. 117, comma 3, nel nuovo testo richiama espressamente l’autonomia delle istituzioni scolastiche, lì dove attribuisce alle regioni competenza legislativa concorrente (cioè mista o ripartita fra Stato e Regioni) nella materia “istruzione” ed impone, quale limite al legislatore regionale, il rispetto di tale autonomia.

Recentemente è stato licenziato dal Senato il disegno di legge n° 1187 - presentato dall’onorevole Bossi, Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione - che propone una aggiunta all’art. 117 riformato. Dopo il 4° comma dell’art. 117 della Costituzione è inserito il seguente:
“Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie:
a) Assistenza e organizzazione sanitaria;
b) Organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione;
c) Definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione;
d) Polizia locale.”

E’ la cosiddetta “devolution” che la Lega Nord ha proposto al posto della secessione, cioè la divisione dell’Italia in tre parti: Nord, Centro e Sud .

Devolution deriva da devolved matters, ovvero questioni devolute e fu ed è usato con riferimento al processo autonomistico che ha coinvolto la Scozia ed il Galles nella seconda metà degli anni ’90, approdando alle due leggi (lo Scotland Act e il Government of Wales Act) che hanno istituito Assemblee legislative sia per la Scozia che per il Galles.

Il richiamo alla Scozia sarebbe però più simbolico che reale, sia per le profonde differenze fra la concezione di decentramento inglese e quella continentale che per il divario fra l’assetto costituzionale inglese (che garantisce molto poco le autonomie locali) e quello italiano che, invece, le garantisce moltissimo. Senza parlare dei contenuti della devoluzione scozzese che appare moderata e cauta non solo in rapporto all’assetto stabilitosi dopo la riforma del 2001, ma addirittura rispetto all’assetto delineatosi dopo i decentramenti degli anni ’70 e le “leggi Bassanini”.

Ma veniamo al punto che maggiormente ci interessa: la devoluzione dell’istruzione.

La reale possibilità di spostare competenze dallo Stato alle Regioni, per questa via, si presenta fortemente opinabile, se si considera che comunque la Costituzione riserva (e continuerebbe a riservare, in base all’art. 117, comma 2, lettera n, di cui non si prevede alcuna modifica) alla legislazione statale l’adozione delle norme generali in materia di istruzione.
Su una filosofia non distante da quella del d.d.l. sulla devolution, del resto, si basa la riforma dei cicli scolastici proposta dal Ministro Moratti, ove, in sostanza, si delinea un conferimento alle regioni del complesso delle funzioni relative all’organizzazione scolastica, all’articolazione dell’offerta dei programmi, alla gestione degli istituti scolastici. Si conferma la sensazione - quanto meno nelle dichiarazioni degli uomini politici-che gli obiettivi che vengono attribuiti alla devolution, siano, in realtà perseguibili (e concretamente perseguiti) senza alcuna necessità di mettere mano alla Costituzione.
Se alla devolution non sarebbe dunque imputabile la colpa di voler smantellare l’istruzione nazionale, appare invece più fondata l’obiezione mossa da comuni, province e comunità montane, che “ravvisano una lesione delle competenze già attribuite alle autonomie locali “.

Sabino Cassese parla di un "decentramento molto meno completo, molto meno esteso (rispetto a quello della legge 3/2001, ma che, compiendo una scelta politica, punta direttamente su tre settori togliendo i quali lo Stato è effettivamente lasciato nudo".

Meno nitide e più strumentali, anche se non prive di fondamento, appaiono invece le accuse di un attacco all’autonomia delle scuole. Si paventa un “centralismo regionalistico” che annullerebbe l’autonomia scolastica. Ma quel che vale come limite per lo stato, vale come limite anche per le regioni: l’autonomia scolastica non si tocca. Anzi la riforma Moratti della scuola dichiara esplicitamente che vuole valorizzare tale autonomia, che è ormai una conquista della scuola. Per esempio non ci sono più i “programmi” fissati dallo stato in modo inderogabile, ma solo delle indicazioni nazionali che tocca poi a ogni scuola tradurre nello specifico del proprio territorio. Non a caso la scuola dell’autonomia ha introdotto il “curricolo” che con la legge 53/03 diventa “piano personalizzato di studio”.
Il rischio è, piuttosto, di avere tante legislazioni regionali differenziate sulla scuola, ma per evitare questo sono state introdotte i principi generali fissati dallo stato e gli standard nazionali sull’istruzione.
Il nuovo testo costituzionale apre comunque spazi per future, costanti e striscianti sovrapposizioni nell’esercizio di competenze legislative. come sembra già dimostrare la primissima fase applicativa che ha visto un alto tasso di conflittualità giudiziale innanzi la Corte costituzionale.